张千帆：新泰上访事件再现地方民主缺失

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尽管中央对各地信访三令五申，还是出现了山东新泰侵犯信访人基本权利的恶性事件。据近日报道，当地多名对征地拆迁不满的上访农民被镇政府抓回送进精神病院，直到签下不再上访的保证书后才被放出。其中一位50多岁农民孙法武还曾经因为上访而遭到拘留，后来被送进山东省“少年劳动教养管理所”劳教，理由就是“到国家信访局上访，大声吵闹滋事，扰乱国家机关正常的工作秩序”。就这样一个上访记录劣迹昭彰的新泰市，却因“信访成绩突出”而被山东省授予“先进称号”。

如果以信访数量的减少作为衡量“信访成绩”的标准，那么新泰市的信访管制措施确实够“先进”。市委书记曾明确表示要切实做到“五个严禁”，其中第一个就是“严禁发生赴省进京丢丑滋事事件”。新泰信访局网站上的一篇“经验交流”总结了当地打击上访“钉子户”的“经验”：“公安机关依法打击一批、精神司法鉴定治疗一批，集中办班培训管掉一批。”对“精神偏执”的信访人进行司法鉴定并将鉴定“异常”者送医院“治疗”，成为地方政府对信访人员的“人文关怀”，而当地上访农民也因此有幸成了“人文关怀”的对象。

要把这种近乎纳粹式的专政管制完全归咎于地方领导的人格变态，倒也有欠公允，因为地方似有自己的难言之隐。自从新泰市实行信访属人属地管理以来，信访就是考核党政一把手的首要标准：“出现越级上访，党政一把手要受到处分。”新泰就曾因越级上访不断，被省里亮了“黄牌”；后来“层层签订目标责任书，把各项信访目标任务分解量化到单位和人头，实行责任追究制、一票否决制和黄牌警告制。”难怪乎新泰各级官员人人自危，对控制信访如此“不遗余力”，原来是因为否则“乌纱帽”就保不住了。因此，“全市上下齐抓共建”，新泰自然也就成为首批“平安山东”建设“先进市”。

新泰事件让人想起前不久还普遍盛行、久治不愈的刑讯逼供和超期羁押。当年警察之所以迫不及待地要从佘祥林们、聂树斌们那里套取口供，当然也有个人素质和思想意识问题，但主要还是迫于上级领导限期破案的压力。如果在规定期限内破不了案，造成不良社会影响，不能“让人民满意”，那么上级怪罪下来，当地领导就要承担责任，因而领导又给公安部门规定责任……这样责任层层“承包”下来，破案的压力最终落到基层警察身上；在上级规定的“死任务”面前，案件破不了也得破，否则自己将面临处分。这种压力体制固然有助于破获不少案件，但也制造了佘祥林、聂树斌等大量严重侵犯人权的冤假错案。究其根本原因，无非是政绩体制下无所不在的上级领导压力。这个压力不除，刑讯逼供和超期羁押就成了久治不愈的“顽症”；这个压力消除了，政绩考核不再那么注重破案率，再辅以有效的监督和惩处措施，这个“顽症”也就基本上迎刃而解了。

新泰上访事件和佘祥林案件如出一辙，都是自上而下的压力体制惹的祸。这个压力的初衷是好的：刑事侦破的压力原本是要促使地方政府卖力破案，给当地人民一个满意的交待，但是在地方政府对上不对下负责的状态下，良好的初衷却产生了恶劣的后果；中央重视信访并将信访数量作为衡量地方政绩的一个指标，显然是希望地方政府把老百姓的疾苦当回事，而不是通过压制、剥夺上访权利来欲盖弥彰，但是如果地方官员对上而不对下负责，那么新泰事件往往就成为政绩体制收到的实际效果。问题的关键在于，中央和上级政府信息资源有限，无法确切得知下面发生的大小事件的真相；新泰市的上访数量下降了——这究竟是因为当地政府确实治理有方、没有产生或及时化解了社会矛盾呢，还是打击、压制访民的结果？如果没有媒体捅出来，上级政府和我们大家一样都蒙在鼓里；否则，为什么山东省还会授予新泰“先进市”的称号呢？

新泰上访事件再次表明，地方政府是要有点压力的，否则确实不会为当地百姓办实事，但是这个压力不能仅来自上面，而是更多的要来自下面。事实上，信息问题不难解决；虽然中央和上级政府信息有限，地方百姓却对当地政府的政绩清楚得很，因为只有他们亲身感受了地方治理的效果。新泰有那么多上访“钉子户”，本身就说明当地政府不能让人民满意。只是如果当地人民不能通过地方民主过程解决自己的问题，如果他们不能用宪法规定的选举机制亲自或通过人大代表监督政府行为，如果不对他们负责的地方政府所产生的大量问题最终只能走“上访”路线，那么最后这条路是不可能承载解决地方问题的重任的。相反，它将变相迫使或鼓励地方官员弄虚作假、欺上瞒下，通过进一步剥夺公民基本权利为自己增添“政绩”。

在地方民主缺位的情况下，无论对于访民的愿望还是中央的初衷来说，上访的效果都可能适得其反。